Apa Saja Risiko Hak Pengelolaan Tanah Ulayat

Sebelum ada aturan ini, hak pengelolaan hanya bisa diberikan kepada instansi pemerintah, pemerintah daerah, badan usaha milik negara/daerah, dan badan hukum milik negara/daerah. Selain masyarakat adat, lembaga bank tanah bisa menjadi subyek pemegang hak pengelolaan yang baru. 

Saat ini Kementerian Agraria tengah menyiapkan rancangan peraturan menteri mengenai administrasi dan pendaftaran tanah ulayat. Rancangan peraturan ini menyiapkan landasan hukum yang lebih kuat pada norma baru pemberian hak pengelolaan di atas tanah ulayat. Dalam rancangan peraturan itu, masyarakat adat mendapat dua opsi untuk melegalisasi tanah ulayat persekutuan, yaitu dicatatkan dalam daftar tanah ulayat atau dilanjutkan sampai penerbitan hak pengelolaan. Opsi pertama menghasilkan salinan daftar tanah ulayat, sedangkan opsi kedua berupa sertifikat HPL. Secara hukum, keduanya memiliki kekuatan pembuktian yang sama. 

Hukum pertanahan memahami hak pengelolaan sebagai gempilan hak menguasai oleh negara yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Pokok Agraria melihat hak pengelolaan sebagai hasil pelimpahan hak menguasai oleh negara itu kepada suatu badan penguasa, dalam hal ini pemerintah pusat atau pemerintah daerah. Dengan begitu, hak pengelolaan adalah hak menguasai oleh negara yang kewenangannya diserahkan kepada pemegangnya.

Sepanjang 1953-1965, peraturan perundang-undangan masih melihat hak pengelolaan sebagai bagian tidak terpisahkan dari hak penguasaan oleh negara. Karena itu, penggunaannya berorientasi pada kepentingan publik. Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1953 tentang Penguasaan Tanah-tanah Negara, Undang-Undang Pokok Agraria, dan Peraturan Menteri Agraria Nomor 9 Tahun 1965 masih membayangkan hak pengelolaan digunakan oleh pemerintah pusat atau pemerintah daerah untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas mereka. 

Namun, dalam pelaksanaannya, instansi pemerintah pusat dan pemerintah daerah memaksimalkan peluang yang diberikan hukum, yakni kerja sama dengan pihak ketiga dalam memanfaatkan dan menggunakan tanah yang memiliki hak pengelolaan. Kerja sama itu berupa pemberian hak-hak atas tanah kepada pihak ketiga, seperti hak guna usaha (HGU), hak guna bangunan (HGB), dan hak pakai. Akibatnya, tanah-tanah hak pengelolaan dikuasai dan digunakan perusahaan untuk membangun pusat belanja, perumahan, dan apartemen. Secara perlahan, orientasi publik dalam penggunaan hak pengelolaan pun bergeser menjadi perolehan keuntungan. 

Pergeseran orientasi hak pengelolaan menjadi bisnis itu mengalami akselerasi ketika rezim Undang-Undang Keuangan dan Perbendaharaan Negara mengatur tanah sebagai aset atau barang milik negara. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara memerintahkan setiap kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah mengintensifkan pendapatan, termasuk melalui pemanfaatan aset negara. 

Pemanfaatan barang milik negara itu bisa diintensifkan dengan cara menyewakan dan meminjam-pakaikannya atau melakukan kerja sama pemanfaatan. Menurut Henki Andora, dalam disertasi “Penguasaan dan Pengelolaan Tanah oleh Instansi Pemerintah” (2019), pergeseran ini terjadi karena hukum perbendaharaan dan keuangan negara melihat tanah bukan lagi semata-mata berfungsi sebagai sarana pendukung pelaksanaan tugas pemerintahan, tapi juga sebagai aset yang bernilai ekonomi. 

Maka hak pengelolaan tanah ulayat pun lahir dengan orientasi keuntungan. Sulit membayangkan perusahaan yang diajak masyarakat adat bekerja sama menggunakan tanah ulayat tanpa memikirkan keuntungan dari pemanfaatannya. Sebagai hal baru bagi masyarakat adat, hak pengelolaan tanah ulayat setidaknya memiliki tiga risiko.

Pertama, masyarakat adat akan bergulat dengan masalah-masalah hukum. Faktor literasi yang masih rendah dalam hal teknis hukum pertanahan dan hukum lain bisa membuat masyarakat adat melanggar hukum tanpa mereka sadari atau disengaja. Pelanggaran-pelanggaran hukum berikut ini sangat mungkin terjadi dalam pemanfaatan hak pengelolaan di atas tanah ulayat.

Yang pertama adalah pemberlakuan tarif dan/atau uang wajib kepada pemegang hak atas tanah yang bertentangan dengan ketetapan Menteri Agraria. Selanjutnya, penerapan aturan adat kepada pemegang hak atas tanah di atas hak pengelolaan yang merugikan para kreditor pemegang hak tanggungan di atas tanah HGU atau HGB. Kemudian, penggunaan dan pemanfaatan hak pengelolaan tanpa kepemilikan HGU, HGB, atau hak pakai oleh masyarakat adat. Yang terakhir, penggunaan dan pemanfaatan hak pengelolaan tanah ulayat melanggar ketentuan tata ruang. Pelanggaran-pelanggaran tersebut bisa mengakibatkan hilangnya hak pengelolaan. Yang lebih buruk, sengketa pertanahan bisa terjadi.

Kedua, keuntungan penggunaan dan pemanfaatan hak pengelolaan lewat skema kerja sama akan lebih banyak dirasakan pihak ketiga. Campur tangan pihak ketiga jamak terjadi pada hak pengelolaan lahan milik instansi pemerintah. Pihak ketiga menyewakan, menjual, dan mengagunkan tanah hak pengelolaan tanpa sepengetahuan atau persetujuan pemegang hak pengelolaannya. Karena itu, hak pengelolaan tanah ulayat akan membuat masyarakat adat sulit memantau perbuatan-perbuatan hukum pihak ketiga yang keuntungannya tidak hanya dirasakan oleh pihak ketiga. 

Ketiga, keharusan masyarakat adat pemegang hak pengelolaan melakukan penyesuaian-penyesuaian sosial dan budaya agar cocok dengan tuntutan hak pengelolaan. Selama ini masyarakat adat menghadapi dilema dalam meminta pengakuan legal atas tanah-tanah mereka. Di satu sisi, hak pengelolaan akan membuat mereka memperoleh manfaat karena negara mengakui tanah-tanah ulayat. Di sisi lain, ini bisa membuat identitas budaya memudar dan kemampuan menyelenggarakan urusan sendiri (self-governing capacity) berdasarkan hukum adat menjadi lemah. 

Untuk mencegah tiga risiko pemberian hak pengelolaan di atas tanah ulayat tersebut, pemerintah harus menyiapkan dan melakukan langkah-langkah serius. Perlu ada proteksi melalui kebijakan yang lebih rigid untuk melindungi masyarakat adat agar tak inferior dalam relasi kuasa kepentingan bisnis yang semata-mata mementingkan keuntungan.