Korupsi Sumber Daya Alam

—Bekal untuk Panitia Seleksi Komisioner KPK

KORUPSI di sektor sumber daya alam agaknya masih menjadi korupsi terbesar dalam lima tahun mendatang. Sebab, tak hanya menyangkut nilai uang dan kekayaan negara, korupsi di sektor ini telah merembet ke banyak segi: dari konflik sosial, pelanggaran hak asasi, hingga ketimpangan alokasi sumber kehidupan.

Dalam diskusi evaluasi lima tahun Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam, inisiatif gerakan penyelamatan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi bersama 29 kementerian dan 12 pemerintah daerah, pekan lalu, ada sebuah kesimpulan bahwa penindakan dan pencegahan korupsi sumber daya alam masih yang terpenting karena sumber daya alam menjadi andalan pengembangan ekonomi nasional. Karena itu, pengawasan terhadap pengelolaan sektor ini pun harus menjadi prioritas rezim mana pun.

Gerakan Nasional Penyelamatan menemukan pelanggaran dan korupsi sektor sumber daya alam ada dalam birokrasi. Mekanisme efek jera penindakan dan pencegahan KPK berperan sangat penting dalam proses ini. Integritas KPK yang tinggi di mata masyarakat secara imparsial bisa mereduksi tekanan politik dalam birokrasi. Untuk soal ini, kekuatan KPK itu belum tergantikan. Karena itu, kepemimpinan KPK sangat krusial dalam mencegah korupsi sumber daya alam pada masa depan.

Inilah tantangan panitia seleksi calon pemimpin KPK yang saat ini bekerja, yakni menemukan calon komisioner yang memahami seluk-beluk persoalan birokrasi dan politik dalam pengelolaan sumber daya alam. Ini di luar soal para komisioner nanti mesti bebas kepentingan dan terbukti berani mengambil keputusan di bawah tekanan.

Dalam hal birokrasi, evaluasi Gerakan Nasional Penyelamatan menitikberatkan pada tumpang-tindih dan biaya transaksi perizinan sebagai fokus penting karena bisa menjadi celah korupsi. Dalam evaluasi itu, misalnya, disebutkan bahwa pada 2016 ada 1.901 perusahaan yang memakai izin tambang bermasalah untuk mengubah kawasan hutan konservasi dan hutan lindung seluas 6.309.283 hektare. Dalam tiga tahun, data Juli 2019, jumlah perusahaan tambang di kawasan hutan itu berkurang menjadi 435 perusahaan dengan luas lahan tinggal 1.772.966 hektare.

Kebijakan Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral juga berhasil mengurangi jumlah izin usaha pertambangan ilegal secara nasional dari 4.877 pada 2014 menjadi 2.631 pada September 2018. Kebijakan lain adalah menutup 2.509 perusahaan dengan izin ilegal dan  2.011 izin yang habis masa berlakunya pada akhir 2017. Untuk perkebunan kelapa sawit, pada 2016, konsesi yang berada di kawasan hutan berjumlah 1.048 perusahaan seluas 3.646.756 hektare—55,5 persen berada di Kalimantan Tengah.

Tim Percepatan Kebijakan Satu Peta juga menemukan bahwa di Kalimantan Tengah terdapat izin untuk 6.293.918 hektare lahan yang tumpang-tindih. Jumlah ini setara dengan 40,35 persen luas provinsi tersebut.

Pemerintah hendak menyelesaikan problem tumpang-tindih izin perkebunan kelapa sawit dengan menerbitkan Instruksi Presiden Nomor 8 Tahun 2018 tentang Penundaan dan Perizinan Kelapa Sawit serta Peningkatan Produktivitas Kelapa Sawit. Dalam pelaksanaannya, sampai April 2019, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan menolak permohonan izin pembukaan kebun kelapa sawit seluas 1.689.805 hektare dan memverifikasi pelaksanaan pelepasan ataupun tukar-menukar kawasan hutan untuk kebun sawit terhadap 583 perusahaan seluas 5.852.223,7 hektare.

Di lapangan, perizinan pengelolaan sumber daya alam tak hanya menyangkut soal tumpang-tindih dan luas konsesi, tapi juga biaya transaksi yang mengiringinya. Menurut evaluasi Gerakan Penyelamatan, nilai transaksi penerbitan izin bergantung pada tinggi-rendahnya komitmen perusahaan melakukan perbaikan tata kelola di lingkup internal mereka. Ada korelasi antara perusahaan dan tata kelola yang baik bisa menurunkan biaya transaksi dalam perizinan.

Di perusahaan dengan tata kelola baik, biaya transaksi perizinan turun hingga 60 persen dibanding sebelum perbaikan tata kelola internal. Nilainya pada 2014 sebesar Rp 680 juta-22 miliar per perusahaan tunggal atau grup usaha per tahun. Adapun perusahaan-perusahaan dengan tata kelola buruk, dan berada di lingkungan usaha di daerah yang buruk pula, terindikasi memanipulasi sistem online ataupun perbaikan kebijakan perizinan untuk mendapatkan benefit bagi pelaku ataupun perusahaannya.

Dari hasil dan evaluasi Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam itu, strategi pencegahan korupsi pengelolaan sumber daya alam tersebut perlu didasarkan pada hal-hal pokok berikut ini.

Pertama, korupsi birokrasi. Ada kait-kelindan praktik state-captured corruption dengan lemahnya fungsi otoritas kelembagaan negara. Adanya kuasa suprastruktur atas birokrasi pemerintah menjadi penyebab ragam bentuk korupsi. Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam menjadi pemicu (trigger) perbaikan tata kelola di kementerian ataupun lembaga dan pemerintah daerah, tapi belum bisa menjangkau akar masalah korupsi berulang. Penyebabnya adalah tidak terpisahnya aktivitas administrasi dan pengambilan keputusan oleh birokrasi pemerintah dari tekanan politik.

Kedua, perbedaan target pencapaian. Ada perbedaan target pencapaian antara lembaga birokrasi yang lebih memaksimalkan penggunaan input. Dengan mendasarkannya pada pencapaian yang berdampak langsung pada masyarakat, Gerakan Penyelamatan menemukan bahwa kementerian dan lembaga serta pemerintah daerah terlalu berfokus pada pencapaian input dan proses. Sebabnya, indikator kinerja kementerian dan lembaga negara serta pegawai pemerintah daerah adalah penyerapan anggaran (input), yang merupakan fungsi dari prosedur pelaksanaan kegiatan (proses).

Akibatnya, tujuan akhir sebuah kegiatan yang diukur dari dampak langsung pada masyarakat tak tercapai. Hal itu akibat belum diterapkannya single salary system dan ukuran kinerja yang belum berfokus pada pencapaian output/outcome. Saat ini gaji tidak sama dengan pendapatan. Gaji mereka terima tiap bulan dalam jumlah tetap, tapi pendapatan berubah tergantung penyerapan anggaran program yang mereka kerjakan. Akibat lain: banyak kegiatan hanya upaya menyerap anggaran yang bisa meningkatkan pendapatan pegawai.

Ketiga, durasi serapan anggaran negara. Pemerintah mewajibkan kementerian dan lembaga menyerap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dalam waktu satu tahun. Padahal APBN Perubahan biasanya diketuk pada September atau hanya dua setengah bulan sebelum anggaran tahun tersebut berakhir.

Ada dua masalah utama akibat durasi penyerapan anggaran yang pendek itu. Pertama, persoalan di lapangan yang bersifat struktural belum terjawab karena memerlukan penyelesaian multiyears. Kedua, sistem ini menyebabkan banyak kegiatan tidak bisa diidentifikasi hasilnya, mengingat outcome baik dalam bentuk intermediate maupun final baru akan teridentifikasi lebih dari satu tahun setelah program berjalan.

Keempat, sistem insentif yang keliru. Ada insentif yang tak tepat sehingga mendorong lembaga-lembaga bekerja secara mandiri asalkan bisa mempertanggungjawabkan pekerjaannya secara administratif. Akibatnya, perubahan kenyataan dan permasalahan di lapangan tidak diikuti perubahan tugas pokok dan fungsi suatu lembaga yang seharusnya menanganinya. Akibat berikutnya, kebijakan bypass melalui peraturan atau instruksi presiden cenderung tidak bisa mengatasi akar persoalan di lapangan karena hanya memadukan kelemahan-kelemahan yang ada. Harapan biasanya bergantung pada kepemimpinan kuat untuk mengatasi persoalan kelembagaan itu, tapi keberadaannya sering cepat tergantikan.

Substansi dalam pencegahan korupsi adalah akumulasi pengetahuan untuk mengambil keputusan pada masa depan. Ada banyak hal yang bisa dipetik dari catatan dan evaluasi Gerakan Nasional Penyelamatan Sumber Daya Alam, dari perumusan kebijakan, jenis teknologi informasi, hingga laporan-laporan intelijen. Di sinilah pentingnya strategi melalui jalinan pelaksanaan pencegahan dan penindakan kasus-kasus korupsi di sektor sumber daya alam, yang meliputi kelautan, perkebunan, pertambangan, dan kehutanan.