Segunung Rahasia Amerika

RISALAH Harian untuk Presiden Amerika Serikat yang disusun agen Badan Intelijen Amerika Serikat (CIA) bertanggal 1 Oktober 1965 itu ringkas saja, hanya dua kalimat: "Serangan terhadap para pemimpin tentara antikomunis pagi ini telah diikuti oleh upaya kudeta tandingan. Situasi sungguh membingungkan dan hasilnya sangat meragukan."

Risalah atau The President's Daily Brief yang dirahasiakan CIA selama puluhan tahun itu akhirnya dibuka untuk umum pada pekan lalu berdasarkan Undang-Undang Keterbukaan Informasi. Dokumen setebal 8 halaman dengan stempel "Top Secret" itu dilepas ke masyarakat bersama sekitar 2.500 dokumen lain yang berisi 19 ribu halaman lebih. Semuanya adalah Risalah Harian untuk Presiden mulai 1961 hingga 1969.

Sejarawan atau penggemar teori konspirasi mungkin akan kecewa karena tak ada yang betul-betul rahasia dari segunung dokumen itu. Risalah 1 Oktober itu hanya memaparkan situasi ringkas Indonesia sepanjang kurang dari satu halaman. Bagian lain memuat berbagai keadaan di negara lain, termasuk Vietnam Selatan, Kuba, Mesir, Prancis, dan Yunani, serta rencana pemilihan umum gubernur di Brasil. Informasinya tak jauh berbeda dari yang tersiar di buku atau Internet.

Risalah itu tampaknya hanya mengutip laporan di media massa, kecuali paragraf terakhir yang memberi prediksi soal masa depan Republik: "Sangat tergantung keadaan Sukarno. Jika dia meninggal atau berhalangan secara serius, perang sipil berdarah mungkin terjadi. Kemungkinan lain adalah usaha pengulangan oleh pulau-pulau lain, khususnya Sumatera, untuk lepas dari dominasi Jawa."

Beberapa bagian risalah itu masih "diputihkan", teksnya ditutupi. Menurut prosedur CIA, "pemutihan" dilakukan dengan pertimbangan untuk melindungi keamanan nasional. Dokumen-dokumen lain yang pernah dibuka CIA menggunakan tinta hitam dengan alasan yang sama.

"Tinta hitam itu dikenal sebagai 'redaksi' (penyuntingan) dan redaksi jarang diubah jika hal itu umumnya sesuai dengan informasi yang telah atau masih dirahasiakan," kata John Johnson, Atase Pers Kedutaan Besar Amerika di Jakarta, dua pekan lalu.

"Hal-hal yang mereka sunting itu biasanya sumber informasi," ujar Paul D. Miller, mantan analis CIA yang menjadi Direktur Clements Center for History, Strategy and Statecraft di University of Texas. Tapi, menurut dia, pengungkapannya pun tak akan membuat intelijen Rusia lebih mudah mengetahui bagaimana Amerika dulu memata-matai Uni Soviet.

Menurut Direktur CIA John Brennan, risalah semacam itu dibikin CIA sejak awal 1960-an dan menjadi salah satu dokumen intelijen paling rahasia. "Dia mewakili dialog harian komunitas intelijen dengan presiden mengenai tantangan dan peluang yang berhubungan dengan keamanan nasional kita," katanya pada Rabu dua pekan lalu. "Bagi mahasiswa sejarah, risalah yang dibuka ini akan memberi pandangan mengapa seorang presiden memilih satu jalan daripada yang lain bila berhadapan dengan seni memimpin."

Tapi, sebetulnya, sebutan dokumen "paling rahasia" dalam dunia intelijen Amerika itu tak berarti hanya bisa diakses sedikit orang. Menurut Kantor Direktur Intelijen Nasional, dokumen semacam itu bisa diakses oleh 4,2 juta orang, termasuk 525 ribu kontraktor yang bekerja untuk pemerintah. Istilah itu lebih menunjuk pada jenis materi yang pengungkapannya dianggap akan menyebabkan kerusakan luar biasa terhadap keamanan nasional.

Pemerintah Amerika saat ini menyimpan semua dokumennya berdasarkan Executive Order 13526, keputusan Presiden Barack Obama pada 2009 yang menggantikan keputusan presiden sebelumnya mengenai topik klasifikasi informasi dan peraturan terkait lainnya. Negeri Abang Sam tak punya Undang-Undang Kerahasiaan Negara, seperti yang dimiliki Inggris, tapi informasi pemerintah dilindungi oleh sejumlah aturan, misalnya Undang-Undang Spionase 1917, Undang-Undang Energi Atom 1954, dan Undang-Undang Perlindungan Identitas Intelijen 1982.

Perintah presiden itu menetapkan sistem pengelompokan (classification), pembukaan (declassification), serta pengelolaan informasi yang dibikin dan diterima pemerintah. Semua dokumen sensitif dikelompokkan dalam berbagai kategori, dari derajat paling rendah (confidential) hingga paling tinggi (top secret). Istilah "pembukaan (declassified) dokumen" merujuk pada perubahan status suatu dokumen dari kelompok yang dirahasiakan menjadi terbuka. Semua materi itu ditinjau secara rutin oleh suatu tim ahli serta dihimpun oleh Administrasi Arsip dan Rekaman Nasional (NARA). Semuanya diawasi oleh Kantor Pengawas Keamanan Informasi (ISOO), yang didirikan Presiden Jimmy Carter pada 1978.

Desakan untuk keterbukaan informasi dan data masa lalu yang menumpuk mendorong pemerintah Amerika memperbaiki sistem klasifikasi itu. Ini terutama setelah Komisi 11/9 Senat menyimpulkan bahwa "pemerintah terlalu banyak menyimpan rahasia" dalam hal tragedi 11 September 2001 dan mendesak berbagai lembaga untuk membuka informasinya ke masyarakat sebagai "imbalan" bagi pembayar pajak.

Amerika sudah memiliki Undang-Undang Kebebasan Informasi (FOIA), yang disahkan Presiden Lyndon B. Johnson pada 1966, yang berlaku untuk semua lembaga federal, kecuali Kongres dan pengadilan. Namun baru dua dekade belakangan ini aturan itu benar-benar membuka banyak informasi.

Dengan aturan ini, siapa saja dapat meminta suatu lembaga membuka dokumen tertentu sepanjang bukan jenis dokumen yang dikecualikan FOIA dan undang-undang lain. Ada sembilan pengecualian, antara lain informasi rahasia untuk keamanan nasional, kebijakan luar negeri, rahasia dagang, perbankan, serta informasi geologi dan geofisika. Lembaga itu wajib memenuhinya bila dokumen sudah dinyatakan tersedia bagi publik setelah ditinjau oleh tim yang berwenang.

Biaya yang ditetapkan pemerintah untuk setiap permohonan juga ringan. Untuk keperluan pendidikan dan media massa hanya dikenai biaya reproduksi materi. Untuk dokumen, hingga 100 halaman pertama bebas biaya dan dikenai 10 sen per halaman buat halaman-halaman berikutnya.

Executive Order 13526 mewajibkan setiap lembaga pemerintah membuka dokumennya yang berusia 25 tahun di luar pengecualian yang ditetapkan undang-undang. Untuk dokumen yang usianya lebih dari 50 tahun hanya boleh dirahasiakan sepanjang berhubungan dengan sumber intelijen, senjata pemusnah massal, atau dengan izin khusus. Yang lebih tua dari 75 tahun harus mendapat izin khusus pemerintah.

CIA membuka dokumen-dokumen tua melalui Historical Review Program, yang dimulai pada 1995. Ini lalu dilengkapi dengan CIA Records Search Tool (CREST) sejak 2000, yang memungkinkan siapa saja mengakses data secara online. Sejak itu, sudah 11 juta halaman dokumen yang dirilis dalam format elektronik.

Di luar itu, menurut Douglas E. Wolfe, Kepala Pejabat Informasi CIA, lembaganya telah meninjau 6 juta halaman lebih dokumen. "Dari materi ini, hampir 1,1 juta halaman telah dibuka sepenuhnya atau sebagian," ucapnya dalam laporan lembaga itu untuk Tahun Fiskal 2014.

Namun sejumlah ahli menilai ketatnya penyimpanan dokumen itu hanya menghasilkan gunungan "sampah", menyimpan sesuatu yang dianggap rahasia padahal bukan. "Sistem klasifikasi pemerintah sudah rusak, terkubur oleh terlalu banyak rahasia, yang sesungguhnya mencegah sistem untuk melindungi rahasia sebenarnya di satu sisi dan di sisi lain membuat kita dapat melindungi diri sendiri dari tragedi semacam serangan 11 September," kata Thomas Blanton, Direktur National Security Archive di George Washington University, di depan parlemen Amerika pada 2010.

Blanton menyatakan para ahli yakin bahwa 50-90 persen rahasia keamanan nasional dapat dipublikasikan dengan sedikit atau tanpa merusak keamanan. Wakil menteri keamanan di masa Donald Rumsfeld bahkan pernah menyatakan kepada parlemen bahwa 50 persen informasi pemerintah itu dirahasiakan secara berlebihan (overclassification).

Sikap berlebihan itu banyak terjadi dan kadang menggelikan. Elizabeth Goitein dan David M. Shapiro, dua peneliti di Brennan Center for Justice di New York University School of Law, membeberkan sejumlah fakta dalam laporannya pada 2011. Mereka mencontohkan, saat National Security Archive mengajukan permohonan dengan FOIA, pada 2004 Badan Intelijen Pertahanan menghitamkan sebagian dari sketsa biografi Jenderal Augusto Pinochet, diktator Cile, meskipun Presiden Bill Clinton telah membuka dokumen itu. Bagian yang disunting itu ternyata menyatakan bahwa Pinochet "minum scotch dan pisco sours (cocktail Amerika Latin); merokok sigaret; suka pesta. Olahraga yang diminati adalah anggar, tinju, dan berkuda".

Contoh lain adalah laporan Angkatan Laut berjudul "Serangan Hiu terhadap Manusia" yang dirahasiakan puluhan tahun. Padahal isinya cuma memaparkan 69 kasus serangan hiu selama 1907-1940 dan sebagian sudah pula diangkat di surat kabar.

Ada pula kawat dari diplomat Amerika tentang perkawinan di Republik Dagestan, Rusia, pada 2006. Kawat itu dinyatakan "confidential", padahal isinya hanya melukiskan adat perkawinan Dagestan, dari resepsi di keluarga masing-masing hingga resepsi bersama.

Ongkos kerahasiaan ini tinggi. Kantor Pengawas menyatakan setidaknya US$ 10,17 miliar dihabiskan pada 2010. Para ahli sudah berkali-kali menyatakan pemerintah akan banyak berhemat dengan menekan perahasiaan yang berlebihan ini. "Jika kita sedikit merahasiakan dan banyak membuka, kita pasti akan menghemat orang, membeli lebih sedikit lemari penyimpanan, dan mengurangi pos penjagaan," kata Komisi Keamanan Gabungan dalam laporannya pada 1994.

Kurniawan, Natalia Santi (Reuters, Washington Times)