Anomali Ibu Kota Nusantara

Warga ibu kota negara Nusantara hanya punya hak suara dalam pemilihan umum nasional, yakni memilih presiden serta anggota DPR atau Dewan Perwakilan Daerah. Mereka tidak bisa memilih pemimpin dan perwakilan mereka dalam sebuah pemilihan lokal, seperti umumnya penduduk provinsi lain memilih gubernur dan anggota dewan perwakilan rakyat daerah. Artinya, di IKN Nusantara tidak tumbuh demokrasi lokal. Padahal demokrasi lokal adalah pilar demokrasi nasional.

Jika menengok sejarah selama Republik Indonesia ini terkembang, tidak juga kita jumpai bentuk pemerintahan daerah yang dijalankan oleh suatu otorita. Dalam praktik empiris, dulu pernah ada otorita di bawah pemerintahan daerah, seperti otorita Mentawai di bawah Pemerintah Provinsi Sumatera Barat. Juga sekarang otorita Batam yang kepalanya dirangkap secara ex officio oleh Wali Kota Batam, setelah terjadi konflik yang berlarut-larut antara Pemerintah Kota Batam dan otorita Batam yang merugikan masyarakat. 

Kata Kepala Bappenas Suharso Monoarfa, “Otorita hanya sebuah nama.” Nama itu bisa saja dilekatkan karena IKN Nusantara adalah suatu pemerintah daerah khusus. Nomenklatur dan kelembagaannya “halal” berbeda. Apa benar begitu?

Kendati Otorita IKN dibingkai dengan bungkus pemerintah daerah khusus yang dibentuk berdasarkan Pasal 18B ayat 1, bukan Pasal 18 UUD 1945, tidak berarti formatnya boleh dibuat sesuka hati, mengabaikan spirit otonomi daerah sesuai dengan cita-cita Reformasi.

Format pemerintah daerah khusus berbaju otorita ini mengacu pada konsep desentralisasi asimetris. Pemerintah daerah khusus boleh punya kewenangan dan lembaga yang berbeda dengan daerah-daerah lain seperti telah dipraktikkan cukup lama di Aceh, Papua, Daerah Istimewa Yogyakarta, dan Ibu Kota Jakarta. Negara hasil Proklamasi 17 Agustus 1945 mengakui dan menghormatinya seturut asas rekognisi dengan menerbitkan undang-undang tentang kekhususan atau keistimewaan bagi daerah-daerah tersebut. Pas dengan bunyi Pasal 18B ayat 1 UUD 1945.

Dalam konteks pemerintah daerah khusus IKN Nusantara yang baru saja dibentuk untuk mewujudkan ibu kota negara kelas dunia yang modern, asas rekognisi negara tidak tepat digunakan sebagai dasar. Undang-Undang IKN tidak masuk slot Pasal 18B ayat 1 UUD 1945 sehingga rentan kalah bila ada yang menggugatnya ke Mahkamah Konstitusi.

Melihat materi kunci Undang-Undang IKN, yang pemerintah daerahnya bersifat khusus, kepala pemerintahan diangkat presiden, tidak ada lembaga DPRD, serta pemilu digelar hanya untuk tingkat nasional, acuan pembentukan yang tepat adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, bukan UUD 1945. 

Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Pasal 49-53 mengatur bahwa presiden dengan alasan kepentingan strategis nasional bisa membentuk daerah setingkat provinsi. Bahkan pembentukannya cukup dilakukan dengan peraturan pemerintah, sepanjang dikonsultasikan dengan DPR dan DPD.

Presiden bisa mengangkat kepala pemerintah provinsi untuk menjalankan roda pemerintahan daerah tanpa DPRD. Ia juga bisa diberi portofolio setingkat menteri mengingat beban tugasnya yang harus berkoordinasi dengan kementerian/lembaga. Mengapa bisa? Sebab, tipenya adalah provinsi administratif, bukan otonom. Ini cocok dengan desain IKN Nusantara pemerintah pusat.

Provinsi administratif IKN Nusantara mendapat dukungan penuh pemerintah pusat melalui badan otorita pembangunan IKN yang diberi waktu persiapan awal lima tahun dan sesudah itu bisa diperpanjang untuk menyiapkan sarana dan prasarana serta mengatur pemindahan aparatur sipil negara sesuai dengan rencana induk hingga 2045.

Jadi otorita tidak dicampur (blended) dengan penyelenggara pemerintahan provinsi administratif. Otorita bertugas membangun IKN dan memindahkan pegawai negeri, sementara pemerintah provinsi administratif mengurus penyelenggaraan pemerintahannya. Diversifikasi dalam menjalankan tugas yang berat dan kompleks sejalan dengan teori organisasi pemerintahan modern. Bila kedua institusi yang berbeda peran itu disatukan, rawan terjadi defisiensi. Selain itu, mencari orang yang jago dalam pemerintahan sekaligus dalam pembangunan kota untuk memimpin lembaga otorita tidak gampang. 

Pemerintahan daerah administratif juga bukan hal baru dalam sejarah pemerintahan daerah kita. Format ini pernah diatur dalam UUD 1945, sebelum diamendemen dengan istilah “daerah administrasi” belaka. Banyak sekali pemerintah daerah pada era Orde Baru yang menerapkannya dalam bentuk kota administratif. Di DKI Jakarta, keenam wilayah kotanya saat ini memakai bentuk administratif. Wali kota dan bupatinya diangkat oleh Gubernur DKI dan di wilayah kota tidak ada DPRD. DPRD hanya ada di tingkat provinsi. Pemerintahannya ternyata malah sangat efektif.

Dengan demikian, mekanisme pembentukan daerah khusus semestinya berpijak pada Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Sedangkan pengaturan susunan, kewenangan, urusan pemerintahan, kelembagaan, perangkat, rencana induk pembangunan, pendanaan, hubungan antar-pemerintah, dan pemindahan ibu kota, termasuk badan otorita, diatur melalui Undang-Undang IKN sebagai payung kebijakan.

Hingga kini, kita memang belum punya undang-undang yang khusus mengatur IKN. Jadi keberadaan Undang-Undang IKN sendiri sudah betul, asalkan tidak dicampur baur dengan pembentukan IKN Nusantara. Hal ini penting menjadi perhatian agar tidak terulang kasus penerapan Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta sebagai Ibu Kota Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-undang ini hanya menempelkan status ibu kota negara pada Provinsi DKI Jakarta sehingga tanggung jawab pemerintah pusat sebagai empunya ibu kota negara menjadi “kabur”. Jakarta tak mendapat dana alokasi umum seperti provinsi lain, juga tak memperoleh dana kewenangan khusus sebagai ibu kota negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Pemerintah pusat membiarkan Provinsi DKI Jakarta mengatasi sendiri aneka masalah yang menderanya.

Terlepas dari apakah ibu kota bisa pindah mulai semester I 2024 dari Jakarta ke Nusantara atau tidak, sebaiknya format pemerintah daerah khusus bernama Otorita IKN Nusantara ditinjau ulang.

Sebaiknya otorita yang diatur dalam Undang-Undang IKN hanya berwenang di bidang pembangunan dan pemindahan IKN. Penyelenggaraan pemerintahan daerah khusus ibu kota negara tetap dipimpin oleh seorang kepala pemerintahan provinsi administratif. Jika Ibu Kota Nusantara kelak memang berkembang menjadi pusat perekonomian Indonesia seperti keinginan pemerintah dalam Undang-Undang IKN, status provinsi administratif bisa dinaikkan menjadi provinsi otonom.

___

* Koreksi 21 Februari 2022 pukul 9.11 WIB pada nomor UU IKN