Dua Lakon Berbagi Beban

LELANG Surat Utang Negara (SUN) yang digelar Kementerian Keuangan, Selasa, 2 Juni lalu, banjir peminat. Investor ramai memburu obligasi negara hingga oversubscribed alias kelebihan permintaan sebanyak 5,2 kali. Hasilnya, pemerintah hanya memenangkan Rp 24,35 triliun atas tujuh seri Surat Berharga Negara (SBN) dari total penawaran yang masuk sebesar Rp 105,271 triliun.

Dari nilai yang diambil tersebut, sebesar Rp 2,09 triliun adalah penawaran dari Bank Indonesia. Bank sentral dimenangkan sebagai penawar nonkompetitif di pasar perdana. “Partisipasi BI di pasar perdana makin lama makin baik,” ucap Gubernur BI Perry Warjiyo, Rabu, 3 Juni lalu.

Dalam keterangan pers seusai rapat kabinet terbatas yang menetapkan revisi postur Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara 2020 itu, Perry berulang kali menekankan bahwa bank sentral akan berkomitmen mendukung pemerintah. Di antaranya dalam urusan pembiayaan anggaran pemulihan ekonomi nasional yang terkena dampak pandemi Covid-19.

Penjelasan itu seolah-olah hendak menepis sinyal adanya ketegangan antara Kebon Sirih—markas BI—dan Lapangan Banteng—kantor Kementerian Keuangan. Kabar ini mencuat sebelum Lebaran lalu. Gara-garanya, ketika pemerintah melepas SBN di era pandemi, bank sentral tetap bermain di pasar sekunder kendati Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020—kini Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020—telah memberikan keleluasaan bagi BI untuk menyerap obligasi negara di pasar perdana.

Akibatnya, Kementerian Keuangan menilai penawaran yang masuk kurang kompetitif. Bunga atau imbal hasilnya kelewat mahal lantaran pembelinya investor umum. Dalam lelang SUN, 14 April lalu, misalnya, penawaran yang masuk hanya Rp 27,65 triliun, turun dibanding nilai dalam tender dua pekan sebelumnya yang mencapai Rp 33,51 triliun. Dalam lelang itu, imbal hasil rata-rata 7,96 persen, 7,545 persen, dan 8,21 persen. Kementerian Keuangan akhirnya cuma menyerap Rp 16,88 triliun, di bawah target Rp 20-30 triliun.

Begitu pula dalam lelang 5 Mei lalu, pemerintah hanya mendapatkan Rp 18,1 triliun dengan imbal hasil rata-rata tertimbang mencapai 6,19 persen, 7,40 persen, dan 8,44 persen. Sejak awal pemerintah berharap BI dapat masuk ke pasar perdana agar yield bisa lebih murah.

Kementerian Keuangan dan BI sebenarnya telah meneken kesepakatan bersama pada 16 April lalu. Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menerbitkan keputusan nomor 190/KMK.08/2020, sementara Gubernur BI Perry Warjiyo mengeluarkan surat nomor 22/4/KEP.GBI/2020. Isinya tentang skema dan mekanisme pembelian SBN—termasuk Surat Berharga Syariah Negara (SBSN)—di pasar perdana untuk menjaga kesinambungan pengelolaan keuangan negara. Namun kesepakatan ini dibuat khusus untuk pembiayaan umum APBN (above the line), bukan untuk tujuan tertentu, seperti program pemulihan ekonomi dan/atau restrukturisasi perbankan (below the line).

Mekanisme pembelian SBN oleh BI di pasar perdana meliputi tiga tahap. Pertama, bank sentral sebagai penawar nonkompetitif dalam lelang reguler bisa menawar paling banyak 25 persen dari target maksimal SBN dan 35 persen untuk SBSN. Bila itu belum memenuhi, BI bisa ikut dalam lelang tambahan—sering disebut greenshoe option. Jika masih diperlukan, BI bisa masuk melalui private placement alias penjualan secara bilateral.

Perry mengklaim, setelah kesepakatan bersama diteken, pembelian obligasi negara di pasar perdana meningkat. Per 26 Mei 2020, bank sentral mencatat kepemilikan SBN mencapai Rp 443,48 triliun. “Kami ikut dalam lelang pasar perdana baik sebagai noncompetitive bidder, greenshoe option, maupun private placement,” ujarnya.

Namun kesepakatan itu ternyata tak cukup. Muncul wacana supaya BI tak hanya berperan sebagai pembeli siaga SBN di pasar perdana, tapi juga ikut menopang beban. Ini konsep gotong-royong yang didengungkan pemerintah untuk menyelamatkan ekonomi di era pandemi.

Aplikasi Surat Berharga Negara./Tempo/Ratih Purnama

Sri Mulyani mengatakan Kementerian Keuangan dan BI sedang menyusun kesepakatan bersama jilid kedua. Dia menyebut konsep ini “berbagi beban yang baik”. Tujuannya, kata dia, menjaga keberlangsungan kebijakan fiskal ataupun moneter tanpa menghilangkan independensi bank sentral. Sri Mulyani memastikan proses pemulihan ekonomi secara berkelanjutan akan dilakukan secara hati-hati, transparan, dan akuntabel.

Menurut Direktur Surat Utang Negara Kementerian Keuangan Deni Ridwan, kesepakatan bersama jilid kedua yang sedang disusun itu berkaitan dengan pembiayaan below the line, yakni untuk program pemulihan ekonomi nasional. Kebutuhannya diperkirakan mencapai Rp 642,17 triliun.

Berbeda dengan pembiayaan umum APBN yang mengandalkan lelang obligasi negara lewat mekanisme pasar, pendanaan program pemulihan ekonomi mungkin akan melalui private placement. Singkatnya, akan ada penjualan bilateral antara Kementerian Keuangan dan BI. Dalam skema ini dimungkinkan adanya kesepakatan imbal hasil. “Masih dalam proses finalisasi, mudah-mudahan bisa segera ditetapkan,” tutur Deni.

Konsep berbagi beban, menurut Ecky Awal Mucharam, Wakil Ketua Komisi XI Dewan Perwakilan Rakyat, yang membidangi keuangan dan perbankan, sebenarnya telah muncul dalam rapat kerja dengan Komite Stabilitas Sistem Keuangan pada 6 Mei lalu. Dalam kesimpulan disepakati skema pemulihan ekonomi nasional mengedepankan prinsip akuntabilitas, keadilan, transparansi, efisiensi, efektivitas, dan pencegahan moral hazard. “Satu prinsip lagi yang disepakati adalah pembagian risiko atau beban yang dikenal dengan burden sharing, sharing the pain, atau cost sharing,” ucap Ecky, Jumat, 5 Juni lalu.

Menurut Ecky, pihak yang mesti terlibat berbagi risiko dalam pemulihan ekonomi ini bukan hanya pemerintah dan bank sentral. “Jangan lupa, perbankan sebagai industri dan korporasi, dan pemilik bank atau pemegang saham pengendali, juga harus ikut serta.”

Skema berbagi beban ditetapkan dalam konteks kebutuhan fiskal, Ecky menambahkan, karena pemerintah memerlukan pendanaan. Sedangkan BI membutuhkan valuta asing untuk penguatan cadangan devisa. Maka, ketika menerbitkan obligasi global, pemerintah semestinya mengedepankan penyerapan oleh pasar, terutama investor asing. “Ini penting karena ada arus modal masuk, devisa masuk, cadangan devisa bertambah, tidak menekan inflasi, dan menunjukkan kepercayaan investor kepada pemerintah,” ujarnya.

Di sisi lain, BI bisa memberikan kompensasi atau remunerasi atas dana simpanan Kementerian Keuangan di bank sentral. “Bisa dihitung berapa triliun pemerintah akan mendapat kompensasi. Sebaliknya, berapa imbal hasil yang pas untuk BI supaya biaya operasi moneter terpenuhi,” kata Ecky. Kendati begitu, dia sebenarnya tidak sepakat bila BI harus masuk ke pasar perdana. “Prinsip demokrasi ekonomi, termasuk sektor perbankan, harus berjalan.”

Kementerian Keuangan memang akan melibatkan lembaga keuangan—baik perbankan maupun nonbank—dalam proses pemulihan ekonomi. Sri Mulyani ingin mereka ikut berbagi risiko agar perekonomian nasional yang sedang tertekan oleh pandemi bisa dipulihkan bersama secara bertahap.

Salah satunya caranya dengan merestrukturisasi kredit. Menurut Perry Warjiyo, perbankan bisa mendanai restrukturisasi itu lewat repurchase agreement atau repo SBN yang mereka miliki kepada BI. Bank sentral akan memberikan pinjaman likuiditas dengan agunan SUN tersebut. BI mencatat SBN yang dipegang perbankan saat ini mencapai Rp 886 triliun. Perry menyebutkan sekitar Rp 520 triliun di antaranya bisa dipakai dalam repo obligasi ke BI untuk membiayai proses restrukturisasi.

BI juga memberikan kelonggaran kepada perbankan atas kewajiban giro wajib minimum. Rapat Dewan Gubernur BI telah memutuskan untuk memberikan jasa atas penempatan giro yang selama ini tanpa bunga. Bank sentral akan memberikan suku bunga sebesar 1,5 persen yang berlaku bagi semua bank.

Ketua Dewan Komisioner OJK Wimboh Santoso mengungkapkan, lembaganya melakukan mitigasi agar dampak pandemi yang menyebabkan dunia usaha kesulitan mengangsur pembayaran kredit tidak mengguncang sektor keuangan. Misalnya, OJK mengizinkan perbankan dan lembaga keuangan lain tidak membuat pencadangan atas kredit yang seret (non-performing loan).

Kementerian Keuangan juga memberikan amunisi menggunakan dana pemerintah di perbankan dengan tingkat bunga yang murah. Penguatan likuiditas itu akan diberikan kepada bank yang dinilai layak menerima. Penilaian atau seleksi akan dilakukan oleh OJK sebagai otoritas pengawas bank dan lembaga keuangan lain.

RETNO SULISTYOWATI