Bank Century dari Ketinggian Seribu Meter

Adrian Panggabean *
*) Pengamat kebijakan ekonomi

BILA kita membuang perspektif politik dan dugaan korupsi dari kontroversi penyelamatan Bank Century, perspektif yang tersisa tinggal dua: masalah substansi kebijakan dan aspek governance.

Berbekal dua perspektif itu, dan melihatnya dari ketinggian seribu meter, proses bailout terlihat mengenyakkan. Episode itu adalah cerita tentang inkompetensi kebijakan yang mencoba lolos dari tanggung jawab dengan mengkambinghitamkan krisis ekonomi. Mari kita coba lihat dengan jernih runutan proses kebijakan itu pada tiga titik, dengan menggunakan informasi publik yang dilansir media.

Titik pertama: periode sebelum gagalnya Bank Century
Ada pertanyaan sederhana: apakah masalah Bank Century muncul mendadak atau sudah ada trajektori di belakangnya?

Media memperlihatkan bahwa problem di bank itu sudah terjadi jauh sebelum November 2008. Sinyal masalah bukan muncul pada saat kalah kliring, melainkan sejak 2005, saat bank itu membeli obligasi berisiko tinggi. Munculnya kasus dana nasabah Century oleh Antaboga Sekuritas sekali lagi menunjukkan bank itu kembali melakukan pelanggaran. Bagaimana mungkin sebuah bank secara unilateral mengkonversi deposito nasabahnya menjadi berbentuk lain? Mengapa Bank Indonesia dan Badan Pengawas Pasar Modal tidak bertindak tegas?

Kemungkinannya cuma dua. Pertama, boleh jadi Bapepam dan Bank Indonesia tidak mencium gelagat buruk di bank itu. Bila itu yang terjadi, gagalnya Century terkait dengan inkompetensi otoritas keuangan. Sebaliknya, bila mereka tahu tapi tidak bertindak, kasusnya terkait dengan governance. Dilihat dari sudut mana pun, jawabannya terang-benderang. Bank Century memiliki trajektori masalah yang panjang. Kesimpulan pada titik ini: kemelut Century dapat dihindarkan (avoidable).

Titik kedua: November 2008
Pertanyaannya cuma satu: apakah kegagalan Century sistemik? Otoritas keuangan menjawab ya. Banyak masyarakat terpelajar mengatakan sebaliknya. Menurut saya juga tidak. Di sini keputusan otoritas keuangan mendadak kontroversial. Saya punya tiga catatan.

Pertama, silakan buka koran pada kuartal keempat 2008, saat masalah Century meledak. Media banyak mengutip otoritas ekonomi dan keuangan bahwa perbankan Indonesia kuat dan likuiditasnya aman dan normal. Mereka juga begitu optimistisnya dengan prospek pertumbuhan ekonomi Indonesia 2009, yang katanya bisa mencapai 6,9 persen.

Mari kita tekan tombol fast forward sejauh 11 bulan. Publik terperangah. Ternyata, ketika otoritas keuangan mengatakan situasi perbankan sangat baik, seseorang ditangkap polisi dengan tuduhan menyebarkan berita bohong mengenai situasi perbankan nasional. Saat itu, sebenarnya sedang terjadi kepanikan dalam otoritas keuangan: karena Bank Century dan karena ada perpindahan dana antarbank dalam jumlah besar. Anehnya, otoritas yang sedang panik masih sanggup menjual optimisme kepada publik. Ini sebuah akrobat spektakuler. Buat saya, episode ini tidak hanya berdimensi governance, tapi juga berdimensi inkompetensi kebijakan.

Poin saya, publik tak akan membeli argumen lain (yang baru 11 bulan kemudian dijual oleh otoritas keuangan) bahwa pada November 2008 terjadi bahaya sistemik.

Catatan kedua, lihat kalkulasi Bank Indonesia tentang potensi "beban sistemik" sebesar Rp 30 triliun. Angka itu kurang kredibel. Belajar dari negara lain, dibutuhkan asumsi sangat spesifik untuk dapat menghitung potensi biaya sistemik sebuah krisis perbankan. Sialnya, asumsi seperti itu kerap tak realistis, apa pun dalih teoretisnya. Perhitungan seperti itu adalah akrobat akuntansi semata. Yang sudah diketahui publik, perhitungan Rp 630 miliar ternyata salah besar. Kita bisa bertanya: bila kasus BLBI harganya Rp 600 triliun, mengapa definisi sistemik tahun 2008 harganya hanya Rp 30 triliun?

Angka ini justru memunculkan dugaan kuat ada logika kebijakan yang keliru dalam proses pengambilan keputusannya. Bank Indonesia (yang kemudian disetujui Menteri Keuangan) berargumen: lebih baik mengeluarkan Rp 630 miliar (atau 4,5 persen dari dana Lembaga Penjaminan Simpanan sebesar Rp 14 triliun) ketimbang harus menghadapi kolapsnya belasan bank kecil dengan kerugian Rp 30 triliun (214 persen dari dana LPS). Saya bisa membayangkan betapa pejabat Departemen Keuangan tegang karena takut dipaksa merogoh Rp 16 triliun dari APBN untuk menutup kekurangannya.

Intinya adalah publik tak akan pernah tahu apa yang sesungguhnya terjadi di belakang layar. Yang pasti, karena masalah kredibilitas, sulit buat publik untuk percaya apa pun penjelasan otoritas keuangan.

Catatan ketiga, perhatikan episode saling lempar tanggung jawab setelah kebijakan itu menjadi isu kontroversial. Mohon dicatat, di buku cerita mana pun, episode lempar tanggung jawab tak pernah menjadi bagian dari cerita kepahlawanan. Episode itu hanya menggambarkan betapa otoritas keuangan kurang mafhum dengan definisi "bahaya sistemik" yang dipakainya sendiri. Yang lebih menarik adalah kesan bahwa telah terjadi pelangkahan kewenangan eksekutif oleh otoritas keuangan.

Menteri Keuangan menyatakan Presiden tidak terlibat dalam urusan ini. Saat itu Presiden di luar negeri dan telah menginstruksikan Menteri Keuangan berkonsultasi dengan Wakil Presiden-yang ketika itu adalah penanggung jawab lembaga kepresidenan. Ternyata Wakil Presiden baru mendapat informasi tentang bailout itu beberapa hari kemudian. Ada tiga masalah governance serius di sini. Pertama, LPS adalah lembaga independen di bawah Presiden. Kedua, lembaga kepresidenan (yang adalah bos dari LPS) ternyata tidak pernah memberikan otorisasi formal kepada Menteri Keuangan untuk mengaktivasi instrumen dana talangan yang ada di bawah kendalinya. Ketiga, yang lebih gawat, Wakil Presiden ternyata berbeda persepsi tentang kebijakan bailout itu.

Meminjam istilah militer, tampaknya telah terjadi insubordinasi terhadap kekuasaan eksekutif (yang dipersonifikasi oleh lembaga kepresidenan). Situasi ini mirip tindakan tentara yang mengaktifkan alat tempur strategis tanpa meminta persetujuan panglima. Publik pun bertanya-tanya: bila memang demikian, bolehkah Menteri Keuangan mengklaim keputusannya sebagai "keputusan pemerintah"? Ataukah interpretasi governance dari keputusan bailout itu menjadi "keputusan seorang oknum"? Maaf, saya tidak berkompeten menjawabnya. Catatan saya: adanya cacat serius dalam proses governance menjadi luka serius buat kebijakan bailout itu sendiri.

Dibantu tiga catatan itu, izinkan saya memberikan ilustrasi pembanding dari pengalaman pribadi. Saat saya bekerja di sebuah lembaga multilateral dan menangani program bantuan teknis untuk negara-negara ASEAN dalam membangun sistem peringatan dini dan deteksi vulnerabilitas dari sistem keuangan, ada tiga pelajaran yang bisa saya bagikan.

Pertama, kita tak boleh bergantung pada model statistik-betapapun canggihnya model itu. Pengalaman saya dan tim waktu itu mengajarkan bahwa model yang sangat canggih pun kerap mengirimkan sinyal yang salah tentang probabilitas terjadinya krisis. Kedua, yang berperan penting adalah penilaian yang bijak (wisdom) dan akurat dari pejabat tertinggi otoritas keuangan tentang situasi yang ada. Ketiga, yang lebih penting bukan "berapa probabilitas terjadinya kebakaran, melainkan "teknik dan prosedur administratif terbaik seperti apa" yang harus dipasang untuk memadamkan api (containment procedure).

Berbekal pengalaman itulah saya memberikan sinyal lewat majalah ini (Tempo 4-10 Februari dan 19-25 Mei 2008) bahwa akan terjadi bahaya besar pada 2008 karena ada tanda-tanda yang sangat kuat tentang peningkatan volatilitas di bursa dan jepitan likuiditas dalam sistem keuangan. Pada Oktober 2008, dalam usul kepada pemerintah, saya juga sudah menyimpulkan bahwa tekanan yang mungkin terjadi di sektor perbankan berbeda sifat dan karakternya dengan 1998. Saat itu kekacauan perbankan disulut oleh bank-run (nasabah menarik deposito), sedangkan pada 2008-2009 akan dicirikan oleh loan-run (sesama bank enggan saling meminjamkan). Dus, pada Oktober, saya sudah menganggap probabilitas bencana sistemik akibat bank-run tidak signifikan. Jelaslah, otoritas keuangan melakukan penilaian yang keliru terhadap situasi saat itu.

Kegagalan otoritas keuangan dalam memahami secara tepat situasi ekonomilah yang antara lain menimbulkan kesalahan dalam pengambilan kebijakan. Ini memberikan nuansa inkompetensi. Sebagaimana kita baca di media, ternyata penilaian Menteri Keuangan tentang gagalnya Century berbeda diametral dengan Wakil Presiden.

Titik ketiga: setelah dana talangan
Pertanyaannya cuma satu: containment procedure seperti apa yang seharusnya dirancang otoritas keuangan? Belajar dari episode BLBI dan dengan mengacu pada international best practices, di atas kertas otoritas keuangan kita mestinya melakukan langkah-langkah berikut ini.

Pertama, mencari cara untuk membuat pemilik mendampingi dan mengawal dana talangan yang akan/telah disuntikkan. Dalam proses pendampingan itu, mereka harus tetap di dalam negeri sampai penyehatan bank selesai.

Kedua, mengaitkan injeksi dana talangan dengan keharusan untuk memperoleh persetujuan Bank Indonesia terhadap setiap jenis transaksi besar, termasuk penarikan deposito. Hal ini diperlukan untuk mencegah munculnya aksi ambil untung dalam situasi keruh.

Ketiga, berani dan secara hati-hati mengumumkan kepada publik bahwa situasi di Bank Century tak berkaitan dengan krisis ekonomi, tapi karena salah kelola.

Keempat, menyiapkan exit strategy yang jelas. Dari frekuensi injeksi yang dilakukan dalam sembilan bulan, tampak jelas bahwa otoritas keuangan tak pernah bertanya kepada diri sendiri: "Sampai titik mana bank ini boleh dibantu?"

Otoritas keuangan tampak tidak merancang kebijakan mereka dengan teliti. Buat sebagian kalangan, ini persoalan governing capacity. Buat saya, ini persoalan inkompetensi. Sebab, bila keempat prosedur itu dirancang dengan baik dan teliti, kita tidak perlu menyaksikan semua kekisruhan ini: pemilik bisa kabur, terjadi penarikan deposito besar-besaran pasca-bailout, munculnya rumor dan spekulasi yang berbahaya, dan bengkaknya dana talangan sampai 10 kali lipat.

Biaya ekonomi penyelamatan Bank Century
Pertanyaan terakhir: benarkah episode ini tidak memunculkan biaya ekonomi, semata-mata karena duitnya bukan berasal dari APBN? Jawabannya: tidak benar. Ada tiga biaya ekonomi yang telah dan akan muncul, walaupun belum terkuantifikasi secara tepat.

Biaya pertama: moral hazard. Sudah banyak orang bertanya apakah otoritas keuangan Indonesia akan terus-menerus dengan mudahnya memposisikan diri sebagai bandar-bahkan untuk bank yang salah kelola.

Kedua, pertumbuhan kredit bisa kian terjepit. Dihadapkan pada ketidakpastian ekonomi global selama lima tahun ke depan dan relatif lemahnya dinamika ekonomi dalam negeri, LPS harus menyiapkan dana talangan yang cukup. Salah satu opsinya adalah mempertahankan (atau menaikkan) premi asuransi. Premi yang naik dalam situasi sekarang berpotensi menggerus keuntungan bank dan menggencet pertumbuhan kredit, terutama pada bank-bank yang sedang lesu.

Ketiga, duit talangan tidak kembali utuh. LPS mengatakan pemulihan sudah 20-30 persen saat ini. Tapi data itu bukan tren yang boleh diekstrapolasi sewenang-wenang. Ingat, fakta menunjukkan bahwa beban dana talangan biasanya akan tetap lebih besar daripada market value bank bersangkutan di mana-mana-apalagi dalam horizon investasi lima tahun.

Pada akhirnya, inkompetensi kebijakan dan praktek bad governance seperti ini butuh penyelesaian. Bila yang bertanggung jawab adalah personel birokrasi, solusinya adalah administratif personalia. Tapi, bila yang bertanggung jawab adalah produk pengangkatan politik, solusinya tentu sebuah keputusan politis.